黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，聚焦完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，部署了一系列重大改革任務(wù)。重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新階段新征程促進鄉(xiāng)村全面振興的必由之路，也是暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大舉措。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，關(guān)鍵在于破除城鄉(xiāng)二元體制、消除城鄉(xiāng)要素平等交換和雙向流動的體制機制障礙。
準(zhǔn)確把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展的歷史方位
改革開放特別是黨的十八大以來，我國城鄉(xiāng)面貌都發(fā)生了巨大變化，城鄉(xiāng)居民收入倍差從2012年的2.88縮小到2023年的2.39，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)明顯改善。但目前城鄉(xiāng)差距仍然較大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化仍然是中國式現(xiàn)代化的突出短板。在新的起點上接續(xù)推進中國式現(xiàn)代化，一個重大任務(wù)是要繼續(xù)消除仍然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一方面使農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民跟得上國家現(xiàn)代化步伐、共享改革發(fā)展成果，另一方面暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)、充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用?！稕Q定》強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，正是基于這個考慮。
（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實踐續(xù)篇和時代新篇
新中國成立以后相當(dāng)長的時期內(nèi)，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史起點上，為了加快國家工業(yè)化進程，逐步形成城鄉(xiāng)二元體制，固化既有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革開放后，盡管城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在逐步消除、城鄉(xiāng)二元體制被逐步打破，但直到世紀(jì)之交，城鄉(xiāng)發(fā)展差距大、要素雙向流動不暢的問題依然突出。為確保到2020年全面建成小康社會，黨的十六大明確提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展。黨的十七大、十八大提出要促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十九大、二十大強調(diào)要促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合，既一脈相承，又層層遞進（見表1）。
（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展是暢通國內(nèi)大循環(huán)、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大舉措
構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局已成為我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇，應(yīng)站在這一新的歷史方位觀察和思考城鄉(xiāng)關(guān)系與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2020年12月28日，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上的講話中指出：“幾億農(nóng)民同步邁向全面現(xiàn)代化，能夠釋放出巨量的消費和投資需求。城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的題中應(yīng)有之義，也是確保國內(nèi)國際雙循環(huán)比例關(guān)系健康的關(guān)鍵因素。”2023年1月31日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“只有實現(xiàn)了城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，國內(nèi)大循環(huán)的空間才能更廣闊、成色才能更足。鄉(xiāng)村既是巨大的消費市場，又是巨大的要素市場，是國內(nèi)大循環(huán)的重要組成部分。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費市場和要素市場的重要作用，全面推進鄉(xiāng)村振興，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，增強城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)。”推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于提高資源配置效率和居民消費率，促進經(jīng)濟實際增長率向潛在增長率靠攏，是暢通國內(nèi)大循環(huán)的主攻方向之一。推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，有利于滿足人民日益增長的美好生活需要，有利于實現(xiàn)“城市讓生活更美好”這一進城農(nóng)民的理想、部分市民對“鄉(xiāng)村讓城市更向往”的渴望，是緩解社會主要矛盾的重要選項之一。
（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)和維度
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的本質(zhì)，是利用城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的比較優(yōu)勢、發(fā)揮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各自的特定功能推動高質(zhì)量發(fā)展。城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村，不是誰利用誰，也不是誰恩賜誰。城鎮(zhèn)的比較優(yōu)勢是資源集聚效應(yīng)強、創(chuàng)新活力足，可以吸納大量農(nóng)村人口進城從事效率更高的工作、創(chuàng)造更多的社會財富，使留在農(nóng)村的人口可以占有和使用更多的人均資源、提高勞動生產(chǎn)率和收入水平。鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢是空間廣闊、環(huán)境優(yōu)美、生活成本低，可以為城鎮(zhèn)居民提供食物來源、休閑和養(yǎng)老去處、鄉(xiāng)愁記憶，為城鎮(zhèn)提供生態(tài)屏障。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的維度，在規(guī)劃、建設(shè)、治理融合。規(guī)劃維度的融合，是要把城和鄉(xiāng)放在一張圖上、作為一個整體進行戰(zhàn)略謀劃和統(tǒng)籌布局，突出各自的功能和特色。建設(shè)維度的融合，是要推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系向周邊鄉(xiāng)村延伸，在鄉(xiāng)村空間布局建設(shè)服務(wù)城鎮(zhèn)的郊野公園、露營基地、文體活動設(shè)施。治理維度的融合，是要推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等制度銜接并軌，促進城鄉(xiāng)文化交流，促進城鄉(xiāng)社會治安聯(lián)防聯(lián)控。
推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展勢必帶來社會結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系的深刻調(diào)整，既要防范風(fēng)險、守住底線，又要順應(yīng)潮流、大膽探索。各地發(fā)展階段不同、資源稟賦差別大，應(yīng)分區(qū)分類、分步驟推進。
清醒認(rèn)識城鄉(xiāng)要素雙向流動存在的突出問題
近年來，通過加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，城鄉(xiāng)要素雙向流動日趨活躍。但與構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展的新要求相比，城鄉(xiāng)之間“人、地、錢”等要素雙向流動仍存在不少突出問題。
（一）城鄉(xiāng)之間“人”的雙向流動存在的突出問題
在中國式現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)之間“人”的流動規(guī)模巨大，走出了一條中國式農(nóng)民進城道路。農(nóng)業(yè)勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，是經(jīng)濟增長的重要推動力量，也是全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。盡管在推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化進程中，國家強調(diào)促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，但受城市戶籍制度等限制，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口依然具有高流動性特征。這給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響：為給返鄉(xiāng)留退路，遲滯了承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模擴大和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高，宅基地和農(nóng)房大量閑置；缺乏在務(wù)工城市定居的預(yù)期，抑制了城市化的擴內(nèi)需效應(yīng)，降低了農(nóng)民工本人和用工企業(yè)對職業(yè)技能進行長期投資的內(nèi)在動力；部分農(nóng)民工為照顧留守農(nóng)村的老人和兒童，過早退出城市就業(yè)市場，勞動力在農(nóng)村得不到有效利用，加快了人口紅利下降的步伐；農(nóng)村留守兒童得不到父母關(guān)愛，進城農(nóng)民工子女享受不到平等的受教育機會，不利于下一代健康成長和社會階層流動。同時，城市有下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿的人員、有下鄉(xiāng)居住生活需求的人員也難以進入農(nóng)村，不利于農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會活力增強和多元功能釋放。
（二）城鄉(xiāng)之間“地”的雙向流動存在的突出問題
土地是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要紐帶，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)為物理形態(tài)的生產(chǎn)要素從農(nóng)村流向城市，在一定程度上也表現(xiàn)為價值形態(tài)的增值收益從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。我國長期實行的建設(shè)用地必須使用國有土地、國有土地通過征收農(nóng)村集體土地而來、征收按原用途補償?shù)莫毺刂贫劝才?，降低了工業(yè)化的土地要素成本、增強了城鎮(zhèn)化的資金籌集能力，更為關(guān)鍵的是發(fā)揮了政府在土地征收中的主導(dǎo)作用、大幅降低了土地征收的協(xié)調(diào)成本。但這套制度安排也帶來明顯問題：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地增值收益的分享不足，產(chǎn)生一系列社會矛盾；土地征收成本低，導(dǎo)致土地的城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化，城市國有土地利用效率不高；農(nóng)村集體土地使用權(quán)不得單獨出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，限制了外來資本進入鄉(xiāng)村的途徑；農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟組織成員，不僅抑制了宅基地使用權(quán)的價值實現(xiàn)，而且減損了農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的市場價值。
（三）城鄉(xiāng)之間“錢”的雙向流動存在的突出問題
新中國成立后一個時期，工業(yè)化具有較強的內(nèi)生性，主要靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差、稅收和儲蓄等方式從農(nóng)業(yè)提取資金積累。盡管實行市場化改革后強調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)、要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，但受從農(nóng)業(yè)提取工業(yè)化資金積累慣性的作用，直至加入世貿(mào)組織后的頭幾年，我國特定產(chǎn)品的“黃箱”支持總量仍是負(fù)值。黨的十六大以后，我國進入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段，通過財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)產(chǎn)品價格支持逐步實現(xiàn)資金凈流入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但通過儲蓄仍呈現(xiàn)資金凈流出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的局面。與此同時，通過經(jīng)營主體直接實現(xiàn)的農(nóng)村資金進入城市、城市資金進入農(nóng)村的活動也遇到一些障礙。
著力完善城鄉(xiāng)要素雙向流動體制機制
從城鄉(xiāng)融合的紐帶看，重點是“人、地、錢”。以“人”為紐帶，就是要促進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度，推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在生計保障、社會心理和文化認(rèn)同上融入常住地社會；同時，也要注重促進城市人才到農(nóng)村去參與鄉(xiāng)村振興，滿足部分市民到農(nóng)村居住生活的愿望。以“地”為紐帶，就是要深化國土空間用途管制和規(guī)劃許可制度改革，著力構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用，增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的保障能力，使優(yōu)勢地區(qū)有更大發(fā)展空間。以“錢”為紐帶，就是要繼續(xù)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，完善鄉(xiāng)村振興投入機制，加強公共財政強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，鼓勵、支持社會資金到農(nóng)村投資興業(yè)；在加大對鄉(xiāng)村振興普惠性投入支持的同時，重點關(guān)注農(nóng)村低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)，不僅要做到防止規(guī)模性返貧，而且要縮小農(nóng)村內(nèi)部不同群體和不同地區(qū)間農(nóng)村的發(fā)展差距。
（一）完善城鄉(xiāng)人口雙向流動體制機制
一方面，需要著力完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機制。在構(gòu)建新發(fā)展格局的時代背景下，應(yīng)圍繞提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量，消除城市吸納外來人口的體制障礙，促進已進城人口盡可能定居下來、目前還在農(nóng)村的部分人口能夠向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。第一，應(yīng)把市民化的著力點轉(zhuǎn)向提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的獲得感和安全感。以放寬落戶限制為核心的城鎮(zhèn)戶籍制度改革已取得長足進展，目前除超大特大城市外，省內(nèi)進城落戶、從高考錄取分?jǐn)?shù)線較低省份往分?jǐn)?shù)線較高省份跨省落戶已基本沒有限制。下一步，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵是要通過提高公共服務(wù)覆蓋的廣度和深度來增強他們的獲得感和安全感。應(yīng)明確規(guī)定，今后出臺任何公共服務(wù)措施都不得與戶籍性質(zhì)掛鉤，對目前仍然掛鉤的公共服務(wù)事項進行全面清理，按從易到難的原則逐項進行脫鉤，最終還原戶籍的人口管理功能，探索建立全國統(tǒng)一的人口管理制度。特別是要做好城鄉(xiāng)之間社會保障制度的銜接，增加保障性住房供給，降低進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住成本，提高隨遷子女入學(xué)的便利性，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會融合。第二，建立健全“人多地多、人多錢多”的激勵機制。把握人口流動客觀規(guī)律，從不同地區(qū)城鎮(zhèn)人口增減已經(jīng)明顯分化、未來增長潛力存在差異的情況出發(fā)，加快建立新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制，增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)以人為本新型城鎮(zhèn)化的保障能力。擴大中央財政對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的獎勵資金規(guī)模，推動義務(wù)教育等公共服務(wù)隨人走，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域人口合理集聚、有序流動。深化財稅體制改革，增加地方自主財力，拓展地方稅源，形成“人多稅多—稅多公共服務(wù)好—公共服務(wù)好人多”的良性循環(huán)。
另一方面，需要著力完善城市人才參與鄉(xiāng)村振興體制機制。在參加2023年全國兩會江蘇團審議時，習(xí)近平總書記強調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，需要大量的人才、勞動力”“知識、優(yōu)質(zhì)勞動力怎么到農(nóng)村去，國家和各級政府要有一些政策和導(dǎo)向支持”。從農(nóng)村重大改革推進情況和鄉(xiāng)村振興實踐看，貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展、為鄉(xiāng)村振興注入活力，需要鼓勵和引導(dǎo)城市各類人才參與鄉(xiāng)村振興。特別是要深入貫徹《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》第二十八條第三款“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)為返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員和各類人才提供必要的生產(chǎn)生活服務(wù)”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以根據(jù)實際情況提供相關(guān)的福利待遇”的規(guī)定，鼓勵各地因地制宜出臺實施辦法，創(chuàng)造條件有序滿足部分城市居民到農(nóng)村居住生活的需求。
（二）完善城鄉(xiāng)土地雙向流動體制機制
一方面，完善物理形態(tài)的土地要素從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)體制機制。我國大規(guī)模土地城鎮(zhèn)化已持續(xù)較長時期，開始轉(zhuǎn)入更加注重城市更新改造的城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段，未來難以再現(xiàn)過去那種城鎮(zhèn)邊界快速外擴的局面。盡管如此，我國邊界外擴型的城鎮(zhèn)化并未結(jié)束，特別是人口仍在凈增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮某擎?zhèn)對新增建設(shè)用地的需求依然強勁。保障合理用地需求，需要完善三方面體制機制：第一，完善土地征收機制。重點完善公共利益認(rèn)定爭議解決機制，建立公共利益聽證制度，充分保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和意見表達權(quán)，用程序公正保證公共利益認(rèn)定結(jié)果的科學(xué)性。第二，完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機制。優(yōu)先安排國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外鄉(xiāng)村地區(qū)的節(jié)余指標(biāo)入市交易。探索村村掛鉤、城城掛鉤辦法，促進人口減少村和城鎮(zhèn)的存量建設(shè)用地向發(fā)展?jié)摿陀玫匦枨罅看蟮牡貐^(qū)配置。第三，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。在符合國土空間規(guī)劃的前提下，將退出或閑置農(nóng)村宅基地、廢棄的公益性公共設(shè)施建設(shè)用地等存量土地以及新增集體建設(shè)用地納入入市范圍，促進農(nóng)村土地集約利用。
另一方面，完善價值形態(tài)的土地增值收益從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村體制機制。盡管農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地城鎮(zhèn)化增值收益中的分享比例已有明顯提高，但仍有較大改進空間。對城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村而言，重點完善兩方面體制機制：一是完善土地征收的增值收益分配。在實現(xiàn)成片開發(fā)項目財務(wù)平衡的條件下，明確村集體獲得留用地的最低比例或者相當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補償、公共事業(yè)設(shè)施建設(shè)用地比例及資金來源、公開掛牌出售的土地比例及所獲資金支出項目等關(guān)鍵內(nèi)容，讓集體土地所有權(quán)人最大限度分享土地增值收益。完善成片開發(fā)以外土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)形成機制，實現(xiàn)成片開發(fā)和一般征收之間集體土地所有權(quán)人所獲補償大體平衡。二是完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配。重點是擴大入市用途，讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以用于高增值項目。盡快出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理辦法，明確估值辦法，界定抵押權(quán)責(zé)，細(xì)化處置變現(xiàn)流程，促進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場和金融市場銜接。對缺乏土地城鎮(zhèn)化機會的農(nóng)村而言，也需要完善分享土地城鎮(zhèn)化增值收益的體制機制：一是完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)價格形成機制，把握好充分利用窗口期與合理控制指標(biāo)交易規(guī)模的關(guān)系。二是改進將土地出讓收入的一定比例用于支持鄉(xiāng)村振興的具體辦法，加大省際統(tǒng)籌力度。
（三）完善城鄉(xiāng)資金雙向流動體制機制
重點是完善城市資金參與鄉(xiāng)村振興體制機制。在2023年全國兩會期間看望參加政協(xié)會議的民建工商聯(lián)界委員時，習(xí)近平總書記指出：“資本下鄉(xiāng)，投資要投到點上。”為此，需要在投資領(lǐng)域、土地利用、利益聯(lián)結(jié)等方面加強頂層設(shè)計、分類指導(dǎo)。從近年來開展的各類整治情況看，尤其是要加強環(huán)保、國土空間用途管制、國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策等宣傳，提高透明度和可預(yù)期性，避免因投資人的認(rèn)知局限而觸碰底線、造成社會資源浪費。加強農(nóng)村法治建設(shè)和誠信教育，改善鄉(xiāng)風(fēng)民俗，尊重和保護外來投資者的合法權(quán)益。引導(dǎo)工商資本建立健全與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機制，既不能“吃大戶”，又不能剝奪小農(nóng)利益，促進資本與農(nóng)民共建共享。
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